Vlada RH predloženim Zakonom želi postići nekoliko ciljeva, od kojih je najvažniji razduživanje HAC-a d.o.o. i ARZ-a d. d. zbog nemogućnosti navedenih društava da uredno podmiruju kreditne obveze. Razduživanje HAC-a d.o.o. i ARZ-a d. d. postiglo bi se gašenjem društva ARZ d. d., a njegova bi se imovina prenijela u vlasništvo Republike Hrvatske te bi se pritom, sukladno Zakonu o cestama, povjerilo HAC-u d.o.o. na upravljanje. HAC d.o.o. bi potom pretvorio društvo HAC-ONC d.o.o. u svojem vlasništvu u dioničko društvo te bi u tako restrukturiranom društvu, koje ne bi sadržavalo obaveze HAC-a, HAC d.o.o. prodajom 60% udjela u HAC-ONC d. d. stekao 1,5 milijardu kuna što bi moglo pomoći pri restrukturiranju i otplati kreditnih zaduženja tog društva. HAC-ONC d. d. bi također, prema projekcijama Vlade RH kao predlagatelja, trebao biti iznimno profitabilna tvrtka koja bi, kroz porezne prihode uplaćene kroz poslovanje, trebala pomoći društvu HAC d.o.o i pri otplati preostalih kreditnih zaduženja.

Međutim, Prijedlog zakona, baš kao i cijeli plan otplate kreditnih zaduženja putem privatizacije poduzeća HAC-ONC d. d. iz cijelog niza razloga ne predstavljaju odgovarajuća rješenja za rješavanje problema duga autocesta niti odgovarajući model upravljanja autocestama koje su i po Zakonu o cestama javno dobro u općoj upotrebi. U nastavku ćemo iznijeti osnovne argumente koji potkrjepljuju našu tvrdnju.

Prije toga ipak spominjemo i jednu pozitivnu stvar koju Prijedlog zakona predlaže, a to je ukidanje društva ARZ d. d. i prijenos njegove imovine Republici Hrvatskoj te sukladno Zakonu tada i davanje njegove bivše imovine na upravljanje HAC-u d.o.o. Naime, društvo ARZ d. d. koje upravlja dionicom autoceste Zagreb-Rijeka je upravo kao i HAC d.o.o., javno poduzeće koje se bavi upravljanjem i održavanjem autocesta. S obzirom na sličnost poslova održavanja i upravljanja, baš kao i na već postojeću integriranost sustava naplate cestarine, ne postoji niti jedan razlog zašto se poduzeće ARZ d. d. ne bi pripojilo HAC-u s ciljem objedinjavanja usluga koja ta poduzeća pružaju, povećanja učinkovitosti, smanjivanja troškova kroz ukidanje dupliranja organizacijskih struktura i resursa, niže troškove poslovanja te ujednačavanje razine kvalitete pruženih usluga. Plan pripajanja poslovanja društva ARZ d. d. HAC-u d.o.o. na način predložen Prijedlogom zakona dobro je zamišljen i koristan za poboljšavanje procesa upravljanja autocestama.

Međutim smatramo kako taj proces treba ići i korak dalje. HAC d.o.o. je kao organizacija osnovan s ciljem ubrzane gradnje autocesta. Kako je tu funkciju uspješno dovršio, ne postoji više potreba za zadržavanjem HAC-a d.o.o. kao zasebne organizacije te predlažemo da se on na isti način, kao i društvo ARZ d. d. društvu HAC d.o.o., pripoji društvu Hrvatske ceste d.o.o. s ciljem racionalizacije troškova upravljanja, povećanja učinkovitosti i, općenito, objedinjavanja upravljanja cestama na području Republike Hrvatske.

Glavni problem drugog dijela Prijedloga zakona koji se odnosi na prodaju udjela u poduzeću HAC-ONC d. d. strateške je naravi što za sobom povlači cijeli niz negativnih ekonomskih posljedica. Primjedbe navodimo i obrazlažemo detaljno u nastavku.

1. Zatvaranje poslovnog modela i ekonomska računica gradnje autocesta ne smije se temeljiti na prihodima ostvarenim od naplate cestarine i drugih izravnih usluga pruženih na području autocesta kao javnoga dobra

Pogrešno je autoceste promatrati iz konteksta financijskog poslovanja poduzeća koje se bavi njegovom izgradnjom, održavanjem i upravljanjem. Naime, razlog zbog kojeg države grade autoceste nije poslovni pothvat pri kojem će se pokrenuti poduzetnički posao koji će ujedno kreirati dobru zaradu za vlasnika kroz izravne prihode ostvarene kroz naplatu cestarine i popratne usluge (koncesije za benzinske postaje, restorane, naknade za prijevoz specijalnog tereta i sl.). U gospodarskom kontekstu autoceste imaju puno širu ulogu kroz širenje potencijala društvenog i gospodarskog razvoja područja kroz koja prolaze. Od skraćivanja vremena transporta roba, mogućnosti kreiranja disperziranih proizvodnih i distribucijskih kapaciteta u krajevima u kojima to ranije nije bilo moguće, unaprjeđenja poslovanja postojećih poduzeća koja na temelju nove infrastrukture mogu ponuditi nove ili bolje proizvode i usluge, preko razvoja turizma i mogućnosti razvoja novih turističkih odredišta pa do poboljšanja dostupnosti javnih usluga u prije teže dostupnim područjima (policija, hitna pomoć, vatrogasci, gorska služba spašavanja, hitne intervencije i sl. ). Gospodarska korist od svih tih aktivnosti, kroz povećanje gospodarske aktivnosti i pripadajuću naplatu poreza, višestruko nadmašuje korist koja se može ostvariti pukom naplatom na naplatnim kućicama te se svakako treba uzeti u obzir pri izradi svih studija vezanih uz poslovanje autocesta, a prije donošenja odluka o njihovom financiranju i načinu njihovog upravljanja. Različita istraživanja pokazuju kako je multiplikatorski učinak ulaganja u gradnju autocesta blizu 3x što je skoro dvostruko veći nego očekivani učinak javnih investicija iz raspoložive literature (Sylvain Leduc and Daniel Wilson, Highway Grants: Roads to Prosperity?, FRBSF Economic Letter, 2012-35). Države koje na taj integrirani način pristupaju izgradnji i financiranju autocesta najčešće su i u potpunosti odustale od naplate cestarina građanima (Njemačka, Nizozemska, Belgija, Luksemburg), a usprkos tome imaju najrazvijenije sustave autocesta u Europi. Države koje imaju uhodane naplate cestarine uglavnom su tranzitne države i države s velikim udjelom prometa stranaca u turističke svrhe, međutim niti kod njih taj prihod nije dovoljan za pokrivanje troškova gradnje autocesta niti se to od njega očekuje.

2. Društva HAC d.o.o. i ARZ d. d. nisu ekonomski operateri koji djeluju na tržištu jer nema mogućnosti konkurencije pri pružanju usluga vožnje autocestama, ne postoji mogućnost uvođenja usporedne (tržišne) infrastrukture te je i odredbama Zakona o cestama jasno kako se radi o poduzećima koja upravljaju javnim dobrom te samim time imaju poseban položaj u odnosu na poduzeća koja posluju slobodno na tržištu.

U obrazloženju motiva za donošenje Zakona navodi se potreba ukidanja trenutnih vladinih potpora društvima HAC d.o.o. i ARZ d. d. zbog toga jer se, prema mišljenju predlagatelja, radi o ekonomskim operatorima koji djeluju na tržištu te da, sukladno tome i pravilima EU, ne mogu biti korisnici državnih potpora. Smatramo kako predlagatelj zakona u ovom slučaju kreće od pogrešnih postavki. Naime, prema članku 3., stavak 1. Zakona o cestama, javne ceste su javno dobro u općoj uporabi i u vlasništvu Republike Hrvatske. Zbog same njihove prirode u hrvatskoj pravnoj praksi, javnim dobrima mogu upravljati država i jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, javne ustanove (muzeji, arhivi, knjižnice), te posebna javna poduzeća (Dr. sc. Mario Jelušić, Javno vlasništvo u pravnom sustavu Republike Hrvatske, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu » God. 46 (2009), Broj 1 (91)), što bi u slučaju autocesta bili HAC d.o.o. i ARZ d. d. Osim toga, zbog samog karaktera javnog dobra, teško je zamislivo postojanje alternativne autoceste kojom bi upravljao neki drugi – tržišno orijentirani operater, što također ukazuje na nelogičnost argumenta predlagatelja kako se u slučaju autocesta i društava HAC d.o.o. i ARZ d. d. radi o društvima koja posluju na tržištu i po tržišnim načelima. Smatramo kako je zbog navedenih razloga argumentacija o nužnosti privatizacije društva HAC-ONC d. d. s ciljem sprečavanja primanja državnih potpora od strane tih poduzeća bespredmetna i kako bi se trebalo fokusirati na jasno pozicioniranje autocesta kao javnog dobra te jačanje javnog poduzeća koje njima upravlja (HAC d.o.o. ili HC d.o.o.) kao odgovornog i učinkovitog upravljača tim javnim dobrom.

Nadalje, predlagatelj kroz cijeli Prijedlog zakona operira s krivom pretpostavkom, kako je bilo koja poslovna odluka s financijskim posljedicama oblik državne potpore u slučaju da dolazi od poduzeća u vlasništvu države. U tom smislu zanemaruje se činjenica kako je za utvrđivanje prisutnosti državne potpore potrebno napraviti tzv. test racionalnog privatnog investitora. Samo ona postupanja države kao vlasnika koja u jednakoj situaciji ne bi poduzeo i racionalni privatni investitor mogu biti okarakterizirana kao postupanja na koja se primjenjuju pravila o državnim potporama. Cijeli Prijedlog zakona utemeljen je na pretpostavci kako je državnu potporu potrebno pod svaku cijenu izbjeći jer ista nije dopuštena. Međutim, u onim situacijama koje potpadaju pod pravila o državnim potporama potrebno je napraviti daljnje testove kako bi se utvrdilo je li utvrđena državna potpora dopuštena ili nije (što uključuje i neke daljnje korake i postupke u koje je uključena i Europska Komisija). U slučaju usluga od općeg gospodarskog interesa, kao što je primjer u predmetnom slučaju, prije svega radi se o tzv. Altmark testu, odnosno o četiri kriterija koji moraju biti zadovoljeni da bi državna potpora bila dopuštena. Navedeni kriteriji razvijeni su u presudi Europskog suda pravde C-280/00. Predlagatelj u obrazloženju Prijedloga zakona nije proveo navedeni test već na paušalan način procjenjuje kako bi zakonsko rješenje koje bi na bolji način zaštitilo interes Republike Hrvatske bilo nedopušteno s gledišta državne pomoći.

Međutim, upravo pristupom usvojenim u Prijedlogu zakona predlagatelj riskira povrijediti propise o državnim potporama. Naime, prema relevantnoj sudskoj praksi (C-288/11 P) gradnja infrastrukture (u konkretnom slučaju cestovne infrastrukture) preduvjet je obavljanja kasnije djelatnosti te je s njom neodvojivo povezana. U tom smislu, prijedlog kojim se nepokriveni troškovi ulaganja u cestovnu infrastrukturu prebacuju na teret države, a od istih se oslobađa operator te infrastrukture (u konkretnom slučaju predlaže se da to bude HAC-ONC d. d. u većinskom privatnom vlasništvu), može predstavljati nedopuštenu državnu potporu takvom operatoru cestovne infrastrukture tj. potencijalnom HAC-ONC d. d.-u.

3. Prodaja društva HAC-ONC d. d. privatnim investitorima nije racionalan način rješavanja duga poduzeća HAC d.o.o. i ARZ d. d. jer bi izravni prihodi od korištenja autocesta od strane poduzeća HAC d.o.o. ili povezanog poduzeća HAC-ONC d.o.o. srednjoročno i dugoročno bili veći izvor prihoda za otplatu duga od prihoda ostvarenih posredno kroz porezne prihode i naknade.

Prema izračunima predlagača poduzeće HAC-ONC d. d. bi trebalo biti visoko profitabilno poduzeće koje će godišnje samo od poreza na dobit uprihoditi oko 33 milijuna EUR. Znači kako bi godišnja dobit trebala iznositi oko 165 milijuna EUR što bi, pod pretpostavkom podjednako učinkovitog upravljanja, moglo značajno poboljšati sposobnost otplate postojećeg duga u odnosu na situaciju u kojoj se taj dug treba vraćati većim dijelom iz drugih izvora. Neracionalnost odluke o prodaji poduzeća HAC-ONC, s ciljem ostvarenja dodatnih prihoda u iznosu od 1,5 milijardu EUR, što bi moglo biti iskorišteno za otplatu duga, je tim više vidljiva ukoliko se primijeti da se tim iznosom ne pokriva ukupni iznos duga koji trenutno iznosi nešto više od 4 milijarde eura. Tako najveći dio duga i dalje ostaje obveza države s bitno smanjenim mogućnostima njegovog financiranja od strane prihoda samih autocesta nakon prodaje poduzeća ovlaštenog za upravljanje njima. Ukoliko bi se prihvatio model po kojem se upravljanje autocestama ne tretira kao tržišna poslovna aktivnost, država bi bila u mogućnosti naći povoljnije i kvalitetnije načine reprograma postojećeg kratkoročnog duga i njegovo pretvaranje u dugoročni, kako bi se značajniji udio dospjelih obaveza mogao financirati iz vlastitih prihoda proizašlih kroz upravljanje autocestama kao javnim dobrom.

4. Predaja 3% udjela u društvu HAC-ONC d. d. Fondu hrvatskih branitelja te pravo prvokupa do 57% udjela u društvu građanima RH nije racionalna ekonomska investicija koja je u interesu tih skupina zbog procikličnog karaktera navedene investicije.

Privatni investitori u društvo HAC-ONC d. d. kao svoj primarni interes za kupnju udjela u društvu vide mogućnost ostvarivanja financijskog povrata na svoju investiciju. Financijski povrat se može ostvariti kroz racionalizaciju i uštede u poslovanju te kroz povećanje prihoda povećanjem cijena i količine naplaćenog prometa na autocestama. Valja primijetiti kako su uštede u poslovanju uzrokovane troškovima održavanja i povećanje prihoda kroz povećanje količine prometa međuovisni jer kroz povećanje prometa dolazi i do povećanja troškova održavanja tako da se ti ciljevi međusobno isključuju. Prema tome, kao jedina preostala mogućnost ostaje povećanje cijena usluga, što će najvećim dijelom zahvatiti građane RH (uključujući i branitelje), a koji su i predloženi kupci udjela društva HAC-ONC d. d. Taj prociklički odnos izravno negativno utječe na troškove korisnika autocesta (odnosno budućih imatelja udjela u društvu HAC-ONC d. d.-a) koji zauzvrat dobivaju moguću neizravnu korist kroz možebitno povećanje isplate dividendi sukladno njihovom suvlasničkom udjelu. Racionalni investitori bi u takvom ulaganju vidjeli znatan rizik te ne bi takvo ulaganje smatrali povoljnim i privlačnim.

5. Kupnja udjela u društvu HAC-ONC d. d. od strane dijela strukturnih investitora (domaći mirovinski fondovi) ne predstavlja racionalnu investiciju koja na najbolji mogući način štiti interese imatelja njihovih udjela

Prema planu predlagatelja, znatan udio u društvu HAC-ONC d. d. trebao bi biti ponuđen i institucionalnim investitorima među kojima se kao najizgledniji kandidati spominju domaći mirovinski fondovi. Argumentacija je slična onoj iz prethodne točke, jer se i u ovom slučaju radi o procikličkom financijskom odnosu u kojemu su interesi mirovinskih fondova maksimizacija dobiti ostvarene u društvu HAC-ONC d. d., a koja se može prije svega postići povećanjem cijene usluga. Povećanje cijene usluga najvećim će dijelom biti ostvareno kroz povećanje troškova korisnika autocesta, među kojima je upravo najznačajnija skupina radno aktivnog stanovništva Hrvatske, a koji su ujedno i imatelji udjela u mirovinskim fondovima. Prema tome, korisnici mirovinskih fondova imati će izravne dodatne troškove koji će se akumulirati u mirovinskim te će se u idealnom slučaju prenijeti u vrijednost budućih mirovina, međutim, bez bilo kakve novostvorene dodane vrijednosti. Takav financijski transfer bio bi prihvatljiv jedino u slučaju da je investicija mirovinskog fonda uložena u infrastrukturu koja stvara izravne povoljnosti korisnicima mirovina (poput domova umirovljenika, stvaranja infrastrukture za poboljšanje socijalnih i drugih usluga za osobe starije životne dobi), što u ovom konkretnom primjeru nije slučaj. Zbog toga smatramo kako kupnja udjela u društvu HAC-ONC d. d. ne predstavlja racionalnu investiciju za domaće mirovinske fondove.

Predlažemo da se Prijedlog zakona izmjeni na način da se članak 17. briše, te se dodaju novi članci 17. i 18. u sljedećem tekstu:

“Članak 17.

Nakon utvrđenja Konačnog prijedloga ovog Zakona o njegovom će se usvajanju raspisati državni referendum.

Članak 18.

Ovaj Zakon stupa na snagu danom utvrđenja rezultata državnog referenduma iz članka 17. ovog Zakona, pod uvjetom da se za njegovo usvajanje izjasnila većina izašlih birača.”

Naime, Ustavni sud je svojom odlukom broj U-VIIR-1158/2015 od 21. travnja 2015. godine u III. točki izreke obvezao Vladu Republike Hrvatske da u slučaju pokretanja novog postupka za sklapanje istog ili bitno sličnog pravnog posla (naš naglasak) od kojeg je Vlada RH odustala Odlukom o prestanku važenja Odluke o davanju suglasnosti na prijedlog modela monetizacije javnog duga vezanog uz društva Hrvatske autoceste d.o.o. i Autocesta Rijeka - Zagreb d. d. kroz dodjelu koncesije za upravljanje i održavanje autocesta (klasa: 022-03/15-04/139, ur. broj: 50301-05/18-15-1 od 16. travnja 2015.), uvaži činjenicu kako je riječ o odluci za koju birači smatraju da bi trebala biti donesena na referendumu.

Predmetnim Prijedlogom zakona nesumnjivo se radi o raspolaganju pravom upravljanja hrvatskim autocestama koje je bitno slično tom istom raspolaganju putem pravnog posla koncesije. Naime, predmet oba pravna posla je dodjeljivanje poslova iz predmeta poslovanja Hrvatskih autocesta d.o.o. trećim pravnim subjektima koji do sada nisu bili ovlašteni obavljati navedene poslove - u slučaju namjeravane koncesije koncesionaru, a u predmetnom slučaju društvu HAC-ONC d.d.. Kao prilog navedenoj tvrdnji navodimo izvadak iz studije koju je za potrebe Vlade Republike Hrvatske izradio savjetnik za usluge monetizacije javnog duga vezanog uz društva Hrvatske autoceste d.o.o. i Autocesta Rijeka-Zagreb d. d. Temeljem prijedloga savjetnika, Vlada RH usvojila je na svojoj 102. sjednici, 4. srpnja 2013. godine, Odluku o davanju suglasnosti na prijedlog modela monetizacije javnog duga vezanog uz društva Hrvatske autoceste d.o.o. i Autocesta Rijeka-Zagreb d. d. kroz dodjelu koncesije za upravljanje i održavanje autocesta. U navedenoj studiji u poglavlju 4. “Opcije monetizacije” pod točkom 4.1. naslova “Razmotrene opcije” navodi se, među ostalim, i sljedeće:

“(...)

Privatizacija operatera autocesta

Privatizacija (uključujući moguću inicijalnu javnu ponudu) HAC-a i/ili ARZ-a ili njihovog slijednika za naplatu cestarine i upravljanje i održavanje HAC ONC-a razmotrena je i odbačena pod pretpostavkom da bi MPPI svejedno morao zaključiti konačni ugovor o koncesiji s privatiziranim društvom, zbog čega bi se bit transakcije na kraju opet svela na koncesiju. (...)”.

Iz citiranog nesumnjivo slijedi da se u oba pravna posla bit transakcije svodi na ustupanje (koncesiju) upravljanja i održavanja, odnosno, kako se i u slučaju privatizacije operatera inicijalnom javnom ponudom radi o pravnom poslu koji je bitno sličan koncesiji.

Krešimir Sever, v. r. , predsjednik NHS-a