Intervju Dejan Bodul: Osobni bankrot neće pomoći zaduženim građanima

Dejan Bodul viši je asistent pri Pravnom fakultetu Sveučilišta u Rijeci, na Katedri za građansko procesno pravo, bivši stečajni upravitelj i član projektnog tima Hrvatske zaklade za znanost u okviru projekta 6558, Poslovna i osobna insolventnost – putevi izlaska iz prezaduženosti. U svom znanstvenom radu često se osvrtao na kontroverzni Zakon o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi. Također, dobro je upućen u nacrt Zakona o stečaju potrošača koji je kolokvijalno nazvan osobni bankrot.

Tumačeći ova dva nova pravna instituta, Dejan Bodul predmnijeva da će reforme biti kontraproduktivne; čak ne toliko zbog ocjene jesu li zakoni »loši« ili »dobri«, nego dviju društvenih činjenica:

– Kao prvo, moramo biti jasni i reći to da se svi problemi i sve teškoće u društvu ne mogu rješavati samo donošenjem novih propisa. Drugo, u kojoj će se mjeri donošenjem propisa o korporativnom i potrošačkom stečaju, a čije je donošenje nužnost, uspjeti u svemu onome što bi tim zakonima valjalo ostvariti, ovisiti će o nizu čimbenika. Primjerice, unaprjeđenju i učinkovitosti provođenja ovršnog postupka, reformi sudova, ali i o samoj učinkovitosti represivnog aparata.

Dobro, a je li Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi bio dobar ili loš zakon? Jesu li ostvareni zacrtani ciljevi? Evo, prošlo je više od dvije godine od njegovog donošenja.
– Od početka krize, krajem 2008., iznos nepodmirenih dospjelih obveza u Hrvatskoj u stalnom je porastu. U uvjetima globalne financijske krize bilo je važno omogućiti tržištu učinkovite pravne mehanizme za rješavanje posljedično nastalih problema u poslovanju. Stoga, u namjeri funkcionalizacije stečajno-pravne zaštite, zakonodavac je početkom listopada 2012. donio Zakon o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi, čiji je proklamirani cilj bio omogućiti dužniku restrukturiranje i nastavak poslovanja te »prisiliti« vjerovnike na to da u razumnom roku donesu ključne odluke o sudbini dužnika. Ipak, sama implementacija novog zakonodavstva, sa svim ostalim zakonima, automatski ne znači da će primjena tih propisa biti učinkovita i da će u krajnjoj liniji imati pozitivne učinke. Naime, pokazalo se da je pristup problemu reforme stečajnog zakonodavstva jednostran, loše ili nepotpuno implementiran, bez sveobuhvatne analize stanja, uzroka i posljedica koje iz takve reforme mogu proizaći. Štoviše, one ohrabrujuće rezultate predstečajnih nagodbi – predstavljene na mrežnim stranicama FINE i Ministarstva financija – treba uzeti sa zadrškom, s obzirom na to da se najveći broj planova tek počeo provoditi, tako da će se potencijalni problemi u pogledu ispunjavanja nagodbom predviđenih obveza javiti tek kasnije. Ovo ističem kao bitno, jer anegdotski dokazi ukazuju na to da se sve veći broj subjekata našao u blokadi odmah nakon što je okončana predstečajna nagodba i sada se nalaze pred stečajnom likvidacijom. Razlog tomu je činjenica da se za većinu poslovnih subjekata, čiji je plan restrukturiranja odobrilo Ministarstvo financija, kao nepremostiv korak nakon uspješno odrađene predstečajne nagodbe, pokazala već prva uplata za prioritetne tražbine. U postupku predstečajne nagodbe, odmah nakon prihvaćanja plana, dolaze na naplatu prioritetne tražbine, a među kojima su, primjerice, plaće radnika. Radnici u većini slučajeva odmah nakon predstečajne nagodbe blokiraju račun (vlastite) tvrtke, jer im nisu u zakonskom roku isplaćene zaostale plaće. Također, treba istaknuti to da ni pravna, a niti ekonomska doktrina nije od početka sklona sadašnjem uređenju instituta predstečajne nagodbe u kojoj se favorizira dužnik, marginalizira sud, ograničavaju prava vjerovnika te postavlja pitanje ustavnosti važećeg instituta predstečajne nagodbe.

Loša poruka investitorima

Kritika je bila usmjerena i na imenovanju nagodbenog vijeća od strane ministra financija. Problem je bio u tome što su članovi nagodbenog vijeća u pravilu zaposlenici Ministarstva financija koje je često uključeno u postupke predstečajne nagodbe pa se postavilo pitanje njihove pristranosti u postupku?
– Zbog te činjenice državnim službenicima mogla bi se doista pripisati neobjektivnost i pristranost u vođenju predstečajne nagodbe u kojem je Republika Hrvatska redovito na strani vjerovnika, kao jedna od stranaka u postupku. Štoviše, pri imenovanju članova nagodbenog vijeća ne traži se da oni imaju položen stručni ispit. Dakle, kako nisu propisani uvjeti za obavljanje funkcije članova vijeća, odnosno njegovo postavljenje ovisi isključivo o diskrecijskoj ocjeni ministra financija, nema zapreke da te funkcije obavljaju i vježbenici u navedenim tijelima.
No, da se vratimo imenovanju članova nagodbenog vijeća; oni ne bi smjeli biti u podređenom položaju u odnosu na javnu vlast, odnosno predstavnik vlade hijerarhijski ne smije biti nadređen članovima nagodbenog vijeća. Međutim, treba istaknuti da nezavisnost ne isključuje u potpunosti mogućnost izbora od strane izvršne vlasti. Ipak, da bi se spriječio utjecaj političkih interesa i zaštita protiv pogrešno motiviranih imenovanja, takva imenovanja su moguća isključivo kada se postupak povjeri nezavisnom tijelu, što u konkretnom slučaju nije napravljeno. Također, nisu se uspostavila niti jasna pravila o razrješenju članova nagodbenog vijeća, odnosno njihovoj odgovornosti uslijed ozbiljnih nepravilnosti u radu, počinjenju disciplinskog ili kaznenog djela, kao i nesposobnosti za obavljanje navedene dužnosti. Dakle, opravdano se može postaviti pitanje nezavisnosti osoba koje su članovi nagodbenog vijeća. Nadalje, pitanje trajanja mandata članova nagodbenog vijeća isto je vrlo sporno.

Zakonodavac je, očito svjestan propusta na koje već odavno upozorava pravna struka, izradio novi nacrt Stečajnog zakona. Kako ga vi ocjenjujete?
– Pa treba podsjetiti na to da je dugo najavljivani Zakon o predstečajnoj nagodbi Vlada, i to samo nakon samo 70-ak dana od njegove primjene, temeljito izmijenila, tako što je donijela Uredbu o izmjenama i dopunama Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnoj nagodbi koja je obuhvaćala više od 40 posto izmjena postojećeg propisa. No, to je bilo nužno da Zakon ne doživi potpuni krah. S obzirom na to da nam prostor ne dopušta detaljnu raščlambu nacrta novog Zakona, ograničit ću se samo na neke aspekte nove stečajne regulative. Najvažnije novine su članci prema kojima odredbe o predstečajnoj nagodbi prelaze iz Zakona o financijskom poslovanju i predstečajnom nagodbi u Stečajni zakon koji tako postaje predstečajni postupak. FINA ostaje tijelo predstečajnog postupka, ali koje sada samo tehnički i administrativno pomaže sudu. Najvažnija tijela predstečajnog postupka sada postaju: sudac pojedinac, povjerenik i FINA. Pritisak za ovakve reforme, odnosno za jaču ulogu suda u predstečajnim nagodbama, vršila je i primjena članak 6. iz Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Naime, praksa Europskog suda za ljudska prava naznačuje da se članak 6., stavak 1. primjenjuje na stečajni postupak, pa prva dilema koja se odnosi na samu legitimnost procesa dejudicijalizacije kroz model predstečajne nagodbe jest činjenica da stečajno-pravna zaštita mora biti u nadležnosti onog tijela koje ova Konvencija označava sintagmom »tribunal«, a danas ta svojstva u pozitivnom pravu ima, dakle, samo sud. Upravo to je rezultiralo »brisanjem« zakonodavnih rješenje prema kojem je FINA de facto i de jure odlučivala u postupcima predstečajne nagodbe. U prilog ovome rješenju svakako govori i činjenica o tome da Ministarstvo financija i javne institucije vlasti (FINA, Upravni sud, Trgovački sud) imaju parcijalne nadležnosti u svezi s predstečajnim postupkom i nerijetko nije jasno tko je nadležan za postupak u cjelini. Naravno, tu su još i izmjene o ovlastima povjerenika, o stečajnim upraviteljima. Spomenimo i novu formulaciju da će stečajni upravitelj biti, među ostalim uvjetima, i osoba »koja nakon položenog stručnog ispita ima uspješno završenu stručnu obuku u trajanju od jedne godine«. Naime, analizom položaja stečajnog upravitelja dolazimo do zaključka kako navedena profesija nije dostatno regulirana; ne postoje kriteriji za profesionalno bavljenje ovom profesijom, kao i da nema tijela, osim tijela u stečajnom postupku, koji bi vršio stalan nadzor nad njihovim radom. Rješenje je u uspostavljanju komore stečajnih upravitelja koja bi bila zadužena za edukaciju stečajnih upravitelja, zastupanje njihovih interesa i sankcioniranje u slučaju djelovanja protiv interesa vjerovnika i dužnika. Nadalje, bitno je naglasiti kako novo-staro rješenje o stečajnom planu ponovno pruža daleko veći broj mogućnosti i opcija stečajnom dužniku da izađe iz krize i namiri svoje vjerovnike na prihvatljiv način. Dakle, ne numerus clausus mjera. Također, bitno je ovdje naglasiti implementaciju instituta stečaja povezanih društava. Praksa je pokazala da su dužnici nerijetko priznajući nepostojeće-fiktivne tražbine putem direktno ili indirektno povezanih trgovačkih društava u potpunosti obezvrijedili tražbine-imovinu stvarnih vjerovnika. Jer se na strani dužnika i vjerovnika često nalazi »ista« osoba, koja ima kontrolu nad nekoliko trgovačkih društava. Neke manje izmjene su rađene i na području stečaja s prekograničnim elementom.

U pripremi je također Zakon o stečaju potrošača kojim vladajući pokušavaju građane osloboditi dužničkog ropstva. Može li ovaj zakon olakšati položaj oko 320 tisuća blokiranih građana ove zemlje?
– Prije svega, svakako treba pozdraviti inicijativu za donošenje ovoga Zakona ali koji je za sada samo u fazi nacrta. Ipak, čitajući ga imam osjećaj kako je logika bila takva da je najbitnije usvojiti ovaj propis i time ispuniti program rada nekog tijela. Naime, nesporno je da se u fazi donošenja bilo kojeg zakona intenzivno isprepliću politički i stručni elementi. Međutim, vjerujem da je ovdje prevladao, kao i kod predstečajnih nagodbi, politički element, tako da se teško ovim nacrtom može poboljšati situaciju prezaduženih potrošača. U osnovi moglo bi se tvrditi kako je to jedna »stidljiva« reforma institucionaliziranog rješavanja problema potrošačke insolventnosti. Vidite bilo koji stečajni postupak je poseban postupak, in extremis, u kojem je vrijeme jedan od najznačajnijih elemenata. Kako se problem prezaduženosti nije prije rješavao, za sada ne postoji tijelo ili sustav koji može zaprimiti 300.000 i nešto tisuća, a vjerojatno i više, prijedloga za pokretanje postupaka potrošačkog stečaja. Opet teško je sve pravno potencijalne probleme i nedorečenosti detaljno naznačiti.

Koju je zakonodavac predvidio proceduru za osobni bankrot?
– U osnovi, postupak se provodi u tri faze. Kako bi se rasteretilo sudove od velikog broja očekivanih postupaka, zakonodavac je predvidio dužnost predlagatelja da pokuša postići sporazum sa svojim vjerovnicima u izvansudskom postupku prije podnošenja prijedloga za otvaranje postupka stečaja potrošača nadležnom općinskom sudu. Prema riječima predlagatelja, Ministarstva pravosuđa, izvansudski postupak provodi se pred savjetovalištima. To je zamišljeno kao jedna vrsta formalnog postupka kojem je svrha – osim svojevrsnog posredovanja među sudionicima postupka – prikupljanje svih relevantnih podataka o potraživanjima vjerovnika, kao i o potrošačevoj imovini. Ako se potrošač u toj, prvoj fazi postupka ne bi dogovorio s vjerovnicima oko načina podmirenja postojećih tražbina, postupak bi se nastavio pred nadležnim sudovima, gdje se potrošaču ponovno pruža prilika da sa svojim vjerovnicima postigne dogovor pred sudom, ali sada u vidu sudske nagodbe. Ako do nagodbe ne bi ipak došlo, sud imenuje povjerenika koji u daljnjem tijeku postupka ima ključnu ulogu u razdiobi potrošačeve imovine te predstavlja svojevrstan most između suda, potrošača i vjerovnika. Dakle, postupak se, kao i njemački, provodi u tri faze.