Hrvatske državne tvrtke i kako njima upravljati: Točka na kojoj Vlada prolazi ili pada

Prema procjenama Maruške Vizek 2013., u njima je zaposleno oko 115 tisuća osoba ili oko osam posto od ukupnoga broja zaposlenih. Kako slabašna administracija poput naše može dobro upravljati takvim sustavom?

 

Tri političke iluzije koje stoje na putu fiskalne prilagodbe

Na primjer, u Švedskoj, koja ima razmjerno velik udjel državnih tvrtki u gospodarstvu, udjel državnih tvrtki u ukupnoj zaposlenosti je manji od pet posto. Na razini prosjeka EU udjel je puno manji.

Državne tvrtke za Švedsku vjerojatno nisu problem jer se njima upravlja efikasno. To se postiže kada nema nepotizma (naročito pri zapošljavanju), korupcije, kada su tvrtke inovativne, propulzivne i doprinose konkurentnosti cjelokupnoga gospodarstva. I kada opstanak mnogih među njima ne ovisi o izravnim subvencijama ili privilegiranom položaju na tržištu.

Dio hrvatskih državnih tvrtki sušta je suprotnost tome. O tome svjedoče brojne analize i stotine afera, koje su predstavljene građanima u proteklih nekoliko godina zahvaljujući sve slobodnijim medijima.

Analize Europske komisije i Svjetske banke pokazale su da raširenost i neefikasnost sustava državnih poduzeća predstavljaju jednu od najvažnijih prepreka razvoju hrvatskoga gospodarstva. Europska komisija u izvještaju o dubinskom pregledu hrvatskoga gospodarstva u sklopu procedure makroekonomske neravnoteže piše i sljedeće (EK, 2015., str. 49, prev. V. Š.): "Državna poduzeća stalno proizvode fiskalne rizike... Lokalne vlasti doprinose rastu zaduženosti lokalnih državnih poduzeća... Državna poduzeća uteg su ukupnoj produktivnosti... Riječ je o kompanijama koje posluju u industrijama u kojima također posluju domaće ili strane privatne kompanije, što može imati negativan učinak na konkurenciju i troškove inputa... Produktivnost ovih poduzeća bila je u prosjeku za 29-33 posto niža”. To je tek uvod u niz paragrafa u kojima Komisija iznosi prigovore fragmentiranom i nepotpunom sustavu upravljanja, raširenom neprofesionalizmu, nedostatku jasnih strateških instrukcija, nepostojanju sustava mjerenja i nadzora te nedostatku transparentnosti sustava nominacije i imenovanja direktora.


Ne samo privatizacija

Golemi problemi s upravljanjem državnim i javnim poduzećima mnoge su naveli na zaključak da je privatizacija jedino rješenje: dok privatnici ne preuzmu upravljanje, uvedu kontrole i osiguraju učinkovitost, sustav ne može ozdraviti.

Zagovornici privatizacijskog rješenja ističu tri pozitivne stvari. Prvo, u poslovanju privatnika sužen je prostor nepotizma i korupcije jer privatni vlasnik čuva svoj kapital. Drugo, privatizacija presijeca potencijalno koruptivne kanale prema kvaziprivatnom sektoru. To je raširen sustav nominalno privatnih tvrtki koje posluju samo zahvaljujući isporukama proizvoda i usluga upitnog odnosa cijene i kvalitete državnom sektoru. Privatni vlasnici nastavili bi poslovati samo s onima koji bi izdržali tržišni test efikasnosti i kvalitete. Treće, privatizacijom se smanjuje prostor za poslovni avanturizam na temelju kapitala koji je, uložen u državne tvrtke, u konačnici vlasništvo svih građana ove zemlje. Ne treba zaboraviti da se Vlada ili neko njezino tijelo kao član trgovačkog društva ne pojavljuje u ime političke elite ili administracije, nego u ime građana.

Predloženi pristup s privatizacijom kao konačnim rješenjem sušta je suprotnost nedavnoj odluci državnih Narodnih novina da ulože kapital u pokretanje proizvodnje toaletnog papira. Osim što se na tržištu toaletne konfekcije natječu domaći i inozemni privatni proizvođači, postavlja se pitanje gdje leži javni interes u tom potezu Narodnih novina. Državna tvrtka ne može se ponašati kao privatni poduzetnik čiji je cilj okušati se u svakoj poslovnoj prigodi koja najavljuje povoljan odnos očekivanog povrata na kapital i rizika.

Unatoč spomenutim prednostima, čisto privatizacijsko rješenje s pravom se kritizira kao nedorečeno.

Brojne ekonomske aktivnosti imaju osobitu društvenu važnost, a da pritom nije jasno mogu li se organizirati na tržišnim principima. Razlozi mogu biti sigurnost, opasnost od monopolizacije ili nepotpune informacije koje priječe razvoj efikasnog tržišta.

Primjer je distribucija vode ili električne energije. Iako se i velike distributivne mreže u teoriji mogu privatizirati i čvrsto regulirati, u Europi je najčešći slučaj da vlade zadržavaju vlasničku, organizacijsku i svaku drugu kontrolu nad velikom prijenosnom mrežom. Također je moguće da komunalne usluge u manjim sredinama može organizirati samo lokalna vlast, zbog visokih fiksnih troškova na malom tržištu.

No, najveći dio aktivnosti državnih tvrtki u praksi se odvija u sivoj zoni. Siva zona znači da vanjskome promatraču bez dubinskih analiza nije moguće utvrditi isplati li se organizirati poslovanje od strane Vlade ili Vlada treba regulirati tržište, a proizvodnju prepustiti privatnim poduzetnicima.


Depolitizacija, profesionalizacija, privatizacija

Dakle, u praksi postoje tri moguća slučaja. Prvi je slučaj tržišta koje je već dobro regulirano i na kojemu posluje velik broj konkurentnih ponuđača. Na njemu država nema što tražiti kroz vlasništvo. Jednostavno neće moći ostvariti nikakav javni interes. Rješenje je privatizacija. Takav je, primjerice, slučaj s toaletnim papirom ili bankarskim tržištem, odnosno Hrvatskom poštanskom i Croatia bankom. Ako i postoji neki javni interes vezan uz korekciju djelovanja financijskog tržišta, tu su već stasali Hrvatska banka za obnovu i razvoj te brojni regulatori financijskih tržišta.

Drugi je slučaj aktivnosti u kojima država mora zadržati visok stupanj kontrole, pa i one vlasničke, kao u slučaju distribucije vode i energenata.

Treći je slučaj sivih zona gdje postoji potencijal za napredak kroz neke oblike privatizacije, ali uz dobru regulaciju tržišta, eventualno i subvencije radi realizacije javnog interesa, kao u slučaju brodskog prijevoza prema manjim otocima i poštanskih usluga u zabačenim mjestima. U tu skupinu spada i politički vruć slučaj autocesta koji će se uskoro vratiti u žarište političke borbe.

O sivilu ove zone svjedoči činjenica da se ne mogu isključiti ni obrnuti procesi: loša privatizacija i loša regulacija mogu bitno oslabiti mogućnosti za ostvarivanje javnog interesa. U razvijenim tržišnim gospodarstvima zabilježeni su i slučajevi renacionalizacije (npr. Pariška vodoprivreda). Prema tome, ova zona, osim što je siva, iznimno je dinamična jer podrazumijeva eksperimentiranje i neizbježne pokušaje i pogreške pri traženju najboljih rješenja.

Međutim, pitanje pametnog kombiniranja regulacije i privatizacije tek je treće po redu u lancu boljeg upravljanja sustavom državnih tvrtki. Prva karika je depolitizacija, druga profesionalizacija. Depolitizacija je preduvjet profesionalizacije upravljanja.

S obzirom na dokazano problematične uplive izabranih i neizabranih političara u poslovanje i kadrovsku politiku državnih trgovačkih društava, iskustvo u Hrvatskoj pokazuje da se javni interes ne može ostvariti kroz operativno upravljanje tvrtkama. Ovo načelo vrijedi bez obzira na to je li sporno treba li država uopće biti vlasnik neke ekonomske aktivnosti. Upravljanje uvijek treba biti lišeno političkog utjecaja i maksimalno profesionalizirano, bez obzira na to je li državna tvrtka kandidat za privatizaciju.

Pravnici tvrde kako je isticanje problema depolitizacije i profesionalizacije državnih tvrtki svojevrsni paradoks. Propisi ih, naime, podrazumijevaju. To znači da su mnogi postupci i odluke države kao vlasnika-poduzetnika suprotni temeljnim odredbama brojnih propisa, pa i samoga Zakona o trgovačkim društvima. Paradoks se najbolje oslikava slučajem populističke politizacije sustava plaća u državnim tvrtkama.


Uravnilovka plaća i podilaženje biračima

Nakon što je za Sanaderove ere postalo jasno da su državne tvrtke dobrim dijelom neefikasne i korumpirane, ekscesni slučajevi s plaćama i otpremninama kvazimenadžera naveli su Kosor i Milanovića na eksperimentiranje sa strogim limitima na primanja menadžera u državnim tvrtkama. Umjesto da se potrude urediti upravljački sustav, političari su se odlučili za populističko podilaženje biračima ne bi li zadržali operativnu kontrolu nad državnim tvrtkama. Građanima koji su opravdano podlegli nepovjerenju prema političkim i poslovnim elitama bačena je kost relativno malih i ujednačenih plaća (pa u jednom trenutku niti jedan top-menadžer u državnom sektoru nije mogao imati veću plaću od ministra!). Tako je pogled javnosti skrenut s činjenice da se uprave državnih trgovačkih društava i dalje imenuju voluntaristički, prema političkim načelima.

Kriteriji odabira i zamjene ključnih djelatnika nisu bili zasnovani na unaprijed definiranim i ugovorenim, egzaktnim pokazateljima poslovne uspješnosti kakvi su uobičajeni u privatnom sektoru. U državnom sektoru to ne mora biti dobit, odnosno povrat na kapital. Međutim, društveni cilj i pokazatelj njegova ostvarenja može biti nešto drugo, čak i nešto posve subjektivno kao što je zadovoljstvo građana i potrošača. Bitno je jedino da je unaprijed definirano i mjerljivo. U nedostatku jasnih kriterija dovoljno je "ne zaslužiti povjerenje” nekog utjecajnog političara i ako nitko iz vrha politike nema prigovora, uprava će biti smijenjena. Dolaze novi ljudi "od povjerenja” i opstaju sve dok se ponovno ne "izgubi povjerenje”. Kao da su direktori državnih tvrtki čelnici SOA-e.

Relativno male menadžerske plaće i velika neizvjesnost opstanka u uvjetima nejasnih kriterija uspješnosti udaljili su najbolje hrvatske menadžere koji rade u zemlji i inozemstvu od sektora državnih tvrtki. Tako je mnogo solidno plaćenih radnih mjesta ostalo upražnjeno za političke i politici bliske kadrove. Oni su onda slagali sustav pod sobom.


Korak naprijed, korak natrag

Takav je sustav funkcionirao unatoč polaganom formalno-organizacijskom napretku u sustavu upravljanja državnim tvrtkama. Naslijedivši kaotičan i posve neupravljiv model iz ranijega razdoblja, Vlada Jadranke Kosor osniva AUDIO. Vlada Zorana Milanovića čini korak dalje pokretanjem DUUDI-ja (Državni ured za upravljanje državnom imovinom), koji u ime vlasnika nadzire poduzeća od strateškog i posebnog interesa za Republiku Hrvatsku, i CERP-a (Centar za restrukturiranje poduzeća), koji drži udjele u ostalim državnim tvrtkama pod kontrolom središnje državne vlasti. Doneseni su i Kodeks korporativnog upravljanja državnim tvrtkama, Strategija upravljanja (zahvaljujući preporuci Europskoga vijeća), a prvi izvještaji o poslovanju i vlasničkim udjelima centralizirani su na jednome mjestu, u DUUDI-ju koji je počeo redovito izvještavati Vladu o poslovanju.

Međutim, javne informacije i izvještaji o državnim poduzećima i dalje su, najblaže rečeno, skromni. Obuhvatom i kvalitetom ne mogu se uspoređivati s objavama društava čije su dionice uvrštene na burzi, iako bi situacija trebala biti obratna, s obzirom na to da je poslovanje društava čije su dionice uvrštene na burzi prvenstveni interes dioničara, dok je poslovanje državnih tvrtki interes svih građana.

Slično tome - metodom korak naprijed, korak natrag - poticalo se uvođenje javnih natječaja za odabir članova uprava, ali se u isto vrijeme osigurala maksimalna politička kontrola uključivanjem Povjerenstva, koje su činili članovi Vlade, u imenovanja uprava. Postupak odabira kandidata za članove uprava u praksi je funkcionirao tako da je Vlada na zatvorenom dijelu sjednice donosila odluke kojima nadzornom odboru predlaže imenovanje osoba za članove uprava. Takva ovlast Vlade donekle je suprotna uobičajenim pravilima korporativnog upravljanja trgovačkim društvima jer su nadzorni odbori pretvoreni u puke izvršitelje političkih odluka.

Zbog toga se nije mogao očekivati razvoj dinamičnih i poslu usmjerenih odnosa vlasnika, nadzornih odbora i uprava. Izostala je raznolikost poslovnih perspektiva i iskustava samostalnih pojedinaca uključenih u nadzorne odbore, što je uobičajena praksa u velikim trgovačkim društvima koja dobro posluju. Nije se mogla očekivati ni povratna sprega - brze reakcije vlasnika na potrebe društava za dodatnim kapitalom ili strateškim zaokretima. Nastavio je prevladavati rigidni birokratski mentalitet i politički oportunizam.


Što će ova Vlada?

Dakle, problem je golem. Treba depolitizirati sustav koji kontrolira politika i zbog kojega mnogi ljudi ulaze u politiku. To je kvadratura kruga. Treba profesionalizirati sustav u kojemu nema mnogo profesionalaca. Treba otvoriti vrata za privatizaciju u društvu u kojemu je privatizacija psovka. Treba omogućiti veće plaće menadžerima u zemlji u kojoj je javnost alergična na visoke menadžerske zarade. Treba razviti nov i složen institucionalni sustav u društvu kojem su složene i stabilne institucije prilično strane. I sve to treba napraviti na pametan način, koji će ubrzati ekonomski rast.

U takvim se uvjetima otvara opasnost da se pod pritiskom imperativa smanjenja javnog duga povuku tri ili četiri brza i jaka poteza koja će stvoriti privid rješenja. Na primjer, monetizacija autocesta i djelomična privatizacija HEP-a nose potencijal smanjenja javnog duga za nekoliko postotaka BDP-a. Takav potez može i promijeniti strukturu portfelja obveznih mirovinskih fondova koji bi udjele mogli platiti državnim obveznicama. Ne umanjujući potencijalne koristi od takvih rješenja, ne smije se izgubiti iz vida da se na taj način neće trajno riješiti ni problemi s proračunom, ni problemi s kvalitetom upravljanja državnim poduzećima.

Stoga, unatoč mukotrpnom procesu formiranja nove Vlade i očitom početnom nedostatku strateškog pristupa problemu, ova Vlada ne smije odustati od sustavne izgradnje novog institucionalnog rješenja. Dosad su u javnosti anegdotalno spominjani državni holding (iako DUUDI i CERP već to jesu, na neki način) te austrijski i finski model upravljanja. Međutim, iza generalnih koncepata nije bilo mnogo rasprave o konkretnom sadržaju novog upravljačkog modela.

Novi model, zasnovan na maksimalnom uplivu stručnih kriterija, mora u državnim tvrtkama razlikovati poslovne linije - proizvode i usluge - u kojima je razvidan javni interes od onih u kojima takav interes ne postoji. Za druge je potrebno provesti pametnu privatizaciju koju će operativno voditi profesionalci za tu vrstu poslova. Na taj način će se maksimalizirati dugoročna vrijednost. Za prve, gdje postoji javni interes, treba provesti lakmus-test: ispitivanje je li za realizaciju javnog interesa nužna Vladina vlasnička kontrola ili se opći cilj može bolje postići regulacijom tržišta. Pritom treba paziti da država svojim djelovanjem ne uđe u konflikt interesa i naruši ravnopravno tržišno natjecanje (ako je ono moguće), nego da ga po mogućnosti potakne.

Nakon što se definiraju aktivnosti i imovina koja mora ostati u državnom vlasništvu, treba odrediti jasne i mjerljive ciljeve na razini pojedinih tržišta i poduzeća, izvedene iz Vladinih strategija. Ciljeve i mjere preko autonomnih nadzornih odbora u koje treba uključiti nezavisne i iskusne poslovne ljude treba jasno komunicirati i ugovoriti s profesionalnim i dobro nagrađenim menadžerima, odabranima bez upliva političkih kriterija. Jasni ciljevi, mjere, sustav za njihovo praćenje i kompetentni nadzorni odbori osigurat će odgovornost i brzu rotaciju menadžmenta ako poduzeće krene krivim smjerom.

Na te osnove treba nadograditi moderan sustav korporativnog upravljanja i izvještavanja o efikasnosti poslovanja te zajedničke horizontalne funkcije koje će pružati profesionalne usluge većem broju državnih poduzeća. To mogu biti zajednički IT i analitički servisi, nezavisni poslovni savjetnici - specijalisti za pojedina univerzalna područja poslovanja (npr., računovodstvo i upravljanje troškovima i poslovnim procesima) i ono najvažnije - neovisne agencije za objektivnu selekciju i profesionalno upravljanje ljudskim resursima. Sve te zajedničke funkcije imaju smisla samo ako se politika makne od operativnog upravljanja tvrtkama i zadrži na određivanju ciljeva i nadzoru njihova ostvarenja.

Ovaj popis načela nije ni osobito dug, ni osobito kompliciran. Međutim, toliko je stran našoj tradiciji, navikama, mentalitetu i ambicijama političkih elita da se svatko tko malo dulje živi u ovoj zemlji mora zapitati je li takav sustav uopće moguć. Odgovor će biti veoma važan za budućnost ove vlasti - za to hoće li ona u perspektivi proći ili pasti.

Tekst je nastao na temelju rada Siniše Petrovića i Velimira Šonje "Je li privatizacija državnih poduzeća nužan uvjet njihovog uspješnog poslovanja u Hrvatskoj?” Rad je predstavljen na konferenciji "Korporativne akvizicije i pristup poduzetničkom financiraju nakon ulaska u EU”, koja je održana u Centru Jean Monnet u Opatiji u listopadu 2015. godine.

DUUDI kontrolira poduzeća od strateškog i posebnog interesa za Republiku Hrvatsku. Kriterij strateškog i posebnog interesa nije jasno određen. Na listi se nalaze i tvrtke koje posluju na kompetitivnim tržištima.

Nekima od njih država ograničava plaće, ne osigurava dovoljan kapital, ne dovodi adekvatno kvalificiran menadžment i ne osigurava pravodobni i kvalitetni odziv vlasnika na strateške poslovne potrebe društva.