Hrvatski zakon o referendumu je katastrofalan
(Objektiv)
Riječ je o odredbi koja je nomotehnički loše definirana, a u proteklih 12 godina nije niti zakonski kvalitetno regulirano provođenje referenduma na inicijativu građana
Pitanje, koje je u ustavu neke zemlje loše regulirano, a čija je zakonska regulativa još lošija od toga, prije će ili poslije izazvati ozbiljne političke probleme, a možda i generirati ustavnu krizu. Kad je 2001. godine Sabor izglasao promjene hrvatskog Ustava, kojima je polupredsjednički sustav nadomješten sustavom parlamentarne vlade, u Ustav je uvedena i novina: odredba kojom je predviđeno da referendum o promjenama Ustava, promjenama zakona, o drugim pitanjima iz djelokruga Sabora, te o pitanjima važnima za opstojnost države i usklađeno djelovanje svih grana vlasti mora biti raspisan na zahtjev 10 % birača upisanih u RH. Radilo se o ustavnom stavku koji je tadašnja vladajuća većina prihvatila kao uvjet za pridobivanje glasova zastupnika Hrvatske stranke prava, bez čije potpore nije bilo moguće formirati dvotrećinsku većinu potrebnu za izglasavanje ustavnih promjena.
Riječ je o odredbi koja je nomotehnički loše definirana, a u proteklih 12 godina nije niti zakonski kvalitetno regulirano provođenje referenduma na inicijativu građana. Problem počinje već s time da nisu definirana dva temeljna moguća tipa zakonodavnog referenduma. Naime, u konsolidiranim demokracijama uobičajeno je razlikovanje naknadnoga zakonodavnog referenduma, takozvanoga veto referenduma, i narodne inicijative.
Naknadnim zakonodavnim referendumom na inicijativu građana neki se doneseni zakon može staviti izvan snage. Pritom postoje dva moguća oblika referendumskog veta na zakon. U nekim političkim sustavima, poput talijanskoga, zakonodavac ostavlja građanima relativno dug period za prikupljanje potpisa i period u kome Ustavni sud odlučuje o sukladnosti inicijative s Ustavom, omogućujući političkoj klasi da u međuvremenu postigne kompromis s predlagačima raspisivanja referenduma. Pretpostavlja se da je objema stranama u interesu da se izbjegne zaoštravanje spora do stupnja ili-ili.
Drukčije je, na primjer, u Sloveniji, gdje prikupljanje potpisa, za koje je određen relativno kratak rok od mjesec dana, i prethodno izjašnjavanje Ustavnog suda, koji o sukladnosti referendumskog pitanja mora odlučivati prioritetno, u vrlo kratkom roku, odlaže promulgaciju zakona, dakle, potpis predsjednika Republike, objavu i njegovo stupanje na snagu. Inicijatori raspisivanja naknadnoga zakonodavnog referenduma moraju prikupiti ograničen broj potpisa, koji dokazuje da se radi o ozbiljnoj inicijativi, a nakon toga počinju formalne radnje, odlučivanje Ustavnog suda i proces u kome građani deponiraju svoje potpise za raspisivanje referenduma, ali ne kod predlagatelja raspisivanja referenduma, nego kod organa državne uprave. Tako se naknadni zakonodavni referendum održava nakon otprilike dva mjeseca od izglasavanja spornog zakona, a da on nije niti stupio na snagu. Primjer inicijative za veto referendum u Hrvatskoj bio je sindikalni zahtjev za raspisivanje referenduma kojim bi se spriječila promjena Zakona o radu koja se odnosila na produljenu valjanost isteklih kolektivnih ugovora. Taj referendum nije održan zato što je Ustavni sud ocijenio da, budući da ta zakonska promjena nije izglasana u Saboru, nema niti osnove za održavanje naknadnoga zakonodavnog referenduma.
Ako neki zakon padne na „veto referendumu", to uglavnom formalno znači da vlada u narednih godinu dana ne može predložiti zakonodavnom tijelu jednaki tekst zakona ili zakon s jednakim smislom. Dakle, formalno se radi o odložnom vetu. Međutim, politička kultura nalaže da taj veto bude apsolutan, jer niti jedna demokratska vlada neće pokušati nametnuti odredbe na koje je jednom stavljen referendumski veto, a ako želi ponovno pokušati ozakoniti nešto što je jednom palo na referendumu, onda će demokratska vlada sama inicirati raspisivanje referenduma o toj svojoj inicijativi.
Referendum narodne inicijative obično se ne održava o ustavnim pitanjima, jer je cijeli zakon teško pretvoriti u jednostavno referendumsko pitanje. Tipični referendum narodne inicijative onaj je o promjeni ustavnoga određenja obitelji. Jasno je da u demokratskim porecima uspjeh referenduma narodne inicijative znači da će parlament potvrditi promjenu Ustava, jer ga na to obvezuje iskazana volja političkog tijela. Jedina „brana" raspisivanju takva referenduma može biti odluka Ustavnog suda ako bi on ocijenio da referendumsko pitanje nije u skladu s Ustavom.
Stoga je nužno da se prikupljanje potpisa odvija u dvije faze, pri čemu se u prvoj dokazuje ozbiljnost inicijative. Nakon te faze, u kojoj se prikuplja ograničeni broj potpisa, treba slijediti procjena ustavnosti. U tom procesu inicijator može biti od strane Ustavnog suda pozvan na promjenu referendumskog pitanja, ili njegov prijedlog može biti odbačen kao nepodoban za raspisivanje referenduma. Naravno, Ustavni sud može i prihvatiti referendumsko pitanje i uputiti inicijativu u sljedeću fazu - konačno prikupljanje potpisa.
Zakonodavstva u konsolidiranim demokracijama jasno određuju pitanja o kojima se na referendumu ne može odlučivati. Na primjer, na referendumu se ne može odlučivati o državnom proračunu, jer je budžetiranje izvorna ovlast parlamenta. Isto tako, ne može se odlučivati o pitanjima vezanima uz socijalna, ekonomska, mirovinska i slična prava građana, jer se procjenjuje da se u takvim pitanjima svaki pojedini građanin pri procjeni ne može isključiti svoj osobni interes i odlučivati u korist općeg dobra.
Prag potrebnih potpisa, što ga je ustavotvorac u Hrvatskoj postavio za pokretanje referenduma na inicijativu građana vrlo je visok, ali je procedura prikupljanja potpisa regulirana „labavo", a u odredbama zakona postoji i takav nonsens da se inicijativni odbor, koji se bavi prikupljanjem potpisa, brine o zakonitosti tog procesa.
Za reguliranje referendumske prakse bilo bi nužno definirati o kojim pitanjima jest, a o kojima nije moguće održavanje referenduma na inicijativu građana, razlučiti veto referendum od referenduma narodne inicijative, definirati dvofazno skupljanje potpisa, pri kojem u drugoj fazi državna uprava mora preuzeti aktivnu ulogu. Potpise bi trebalo deponirati kod javne uprave, a ne prikupljati na ulici, ali je zato nužno sniziti prag potrebnih potpisa. Broj potpisa mora biti fiksno određen, a u hrvatskom bi slučaju on mogao biti smanjen s oko 400 tisuća potrebnih potpisa na primjerice 100 tisuća.
Kad je riječ o referendumu narodne inicijative, u stabilnim demokracijama možda i nije potrebno jasno definirati da volja političkog tijela apsolutno obvezuje zakonodavca, ali u Hrvatskoj je to izgleda još potrebno. Ako je provedena zakonita procedura prikupljanja potpisa, dobivena pozitivna ocjena sukladnosti inicijative s Ustavom, te ako je neka inicijativa o promjeni Ustava izglasana na referendumu, ona mora stupiti na snagu bez obzira što o tome mislila parlamentarna većina.